Сведения об институте

Закрыть Основные сведения

Закрыть Структура и органы управления

Закрыть Документы

Закрыть Образование

Закрыть Образовательные стандарты

Закрыть Поступающим

Закрыть Руководство. Научно-педагогический состав

Закрыть Материально-техническое обеспечение

Закрыть Стипендии. Общежитие

Закрыть Платные образовательные услуги

Закрыть Финансово-хозяйственная деятельность

Закрыть Вакантные места для приема

Закрыть Методические материалы

Закрыть Противодействие коррупции

Посетители

   всего

   сейчас на сайте

RSS новости
Методические материалы - "Актовая речь" - 2015

Федеральное государственное бюджетное учреждение дополнительного профессионального образования «Санкт-Петербургский институт усовершенствования врачей-экспертов» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

Кафедра организации здравоохранения, медико-социальной экспертизы и реабилитации

Старший преподаватель, к.м.н. Деденева И.В.

 

Современная модель организации контрольной функции главных бюро медико-социальной экспертизы за деятельностью бюро по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы: состояние и перспективы развития исследований

Актовая речь на расширенном заседании Ученого совета

28 декабря 2015 года.

 

Уважаемый Председатель!

 

Уважаемые члены Ученого совета!

 

Уважаемые коллеги!

 

  Позвольте выразить огромную благодарность за оказанную честь выступить с Актовой речью в стенах Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей – экспертов, в котором я училась, а теперь являюсь старшим преподавателем кафедры организации здравоохранения, медико-социальной экспертизы и реабилитации.

 

 Медико-социальная экспертиза (МСЭ) в Российской Федерации переживает очередной этап своего развития. В основе лежит принятие в последние годы целого ряда нормативных правовых актов: Федерального закона от 01.12.2014 г. №419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», принятие Постановления Правительства №805 от 06.08.2015 г. «О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом», приказа Минтруда России от 29.09. 2014 г. №664н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы», приказа Минтруда России №528н. от 31.07.2015 г. «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации и абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации и абилитации ребенка инвалида».

 Динамично происходящее в последнее время изменение нормативной правовой основы требует гибкой, эффективной и современной системы контроля в учреждениях МСЭ за предоставлением государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее – государственная услуга по МСЭ).

 

 Контроль - это вид управленческой деятельности, призванный обеспечить выполнение управленческого решения путем количественной и качественной оценки работы организации и сопоставление фактических результатов с плановыми. Контроль позволяет обнаружить и разрешить возникающие проблемы раньше, чем они станут слишком серьезными и перерастут в кризис. По его итогам должна производится мотивация персонала, планирование деятельности, принятие других управленческих решений. Контроль обеспечивает надежную обратную связь для своевременной корректировки действия, дает возможность оценивать эффективность решения и определять мотивации к лучшему его выполнению (Гусева Т.А., 2006)

 

 Для лучшего понимания существующих форм организации контроля в учреждениях МСЭ, следует упомянуть о некоторых его этапах в исторической ретроспективе.

 

  Становление внутриведомственного контроля тесно связано с этапами развития медико-социальной экспертизы, а также с особенностями политического и социально-экономического развития страны. С 1918 года по 1928 год, существовавшие бюро врачебной экспертизы, находились в ведении Наркомздрава и под конкурирующим с ним влиянием Наркомата по труду и профсоюзных организаций. Сменившие их в 1928 году врачебно-экспертные комиссии (ВЭК) отчитывались органам здравоохранения, соцстраха и собеса, а после 1931 года врачебно-трудовые экспертные комиссии (ВТЭК) – профсоюзному органу, при котором были организованы. В 1948 году в соответствии с новым «Положением о врачебно-трудовых комиссиях» существенно изменилась организация и состав ВТЭК. Руководство и контроль работы ВТЭК осуществлялось министерствами социального обеспечения автономных республик, областными краевыми и городскими (городов республиканского подчинения) отделами социального обеспечения, при которых организовывались соответствующие (республиканские, областные, краевые, центральные городские) ВТЭК. В их задачи входило освидетельствование лиц, обжаловавших заключение районных и городских ВТЭК, освидетельствование в особо сложных случаях.

 

  Первые документальные указания о контроле в системе врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭ) появились в Положении о старшем инспекторе по ВТЭ министерства социального обеспечения АССР, краевого, областного, городского (республиканского подчинения) отделов социального обеспечения, утвержденного 2 октября 1954 г. министром социального обеспечения РСФСР. В обязанности старшего инспектора по ВТЭ входили: организационное руководство врачебно-трудовыми экспертными комиссиями (ВТЭК) и контроль за их деятельностью; анализ результатов переосвидетельствования лиц, обжаловавших решения городских и районных ВТЭК; выяснение причин ошибочных заключений ВТЭК и принятие мер к их устранению (с участием республиканских, краевых, областных и центральных городских ВТЭК); организация контрольных переосвидетельствований инвалидов до наступления сроков очередного переосвидетельствования в целях проверки правильности экспертных заключений отдельных ВТЭК.

 

  В положении о доверенных врачах советов профсоюзов «центральных комитетов профсоюзов» (1954 г.), утвержденных Постановлением Президиума ВЦСПС, в разделе обязанности врачей отмечена обязанность доверенных врачей по контролю работы ВТЭК по установлению инвалидности, а также организация инструктажа и обучения представителей профсоюзных организаций – членов ВТЭК по вопросам их работы во ВТЭК.

 

  В истории врачебно-трудовой экспертизы документальное формирование внутриведомственной контрольной функции происходит с возникновением высших врачебно-трудовых экспертных комиссий (ВТЭК) и регламентируется шестым по счету «Положением о врачебно-трудовых экспертных комиссиях» от  21 декабря 1956г., утвержденном Правительством РСФСР.  В пункте 10 соответствующего положения задачей республиканских, краевых, областных и центральных экспертных комиссий как методических центров по экспертизе трудоспособности является:  проверка правильности и обоснованности экспертных решений районных, городских и специализированных ВТЭК, проверка актов освидетельствования городских, районных и специализированных врачебно-трудовых комиссий с целью контроля  правильности экспертных решений. Республиканские, краевые, областные и центральные городские врачебные комиссии  были определены высшими организациями по экспертизе трудоспособности в АССР, крае, области городе республиканского (РСФСР) подчинения и принимаемые ими решения в порядке обжалования и контроля за правильностью экспертных решений районных  и городских экспертных комиссий как окончательные.

 

  В 60-е годы 20 века годы намечается формирование научно-методического подхода к вопросам контроля ВТЭ. В сборнике Центрального научно-исследовательского института трудоспособности и организации труда инвалидов (1967г.) по редакцией А.Я.Авербаха перечислены задачи высших экспертных комиссий , в том числе по контролю, среди которых: анализ и обобщение практики проведения экспертизы трудоспособности первичными ВТЭК, выявление допускаемых ими экспертных ошибок и разработка мер по их устранению, проверка правильности и обоснованности экспертных решений ВТЭК, освидетельствование инвалидов в порядке контроля правильности решений первичных ВТЭК, проверка актов освидетельствования первичных ВТЭК с целью контроля правильности экспертных решений. Кроме того, отмечены обязанности врачей областных ВТЭК: контроль экспертной и другой деятельности районных ВТЭК и оказанию им помощи на местах в правильной организации этой работы, изучение и анализ отчетных и других данных экспертной деятельности прикрепленных ВТЭК, выявление ошибочных решений, их причин и принятие мер по их устранению, привлекая к этой работе главных специалистов органов здравоохранения, наблюдение и контроль за правильным составлением и достоверностью, представляемых первичными ВТЭК отчетов по формам 7-собес и составление сводных отчетов по форме. В публикации Н.М.Трайниной были обобщены формы и методы руководства первичными ВТЭК, определена необходимость постоянного совершенствования, существующих форм и методов работы.

 

  Наибольший интерес представляли работы научного сотрудника А.И. Расструсиной  по нашему мнению явившиеся первой и последней попыткой научного обобщения и анализа внутриведомственной контрольной функции в системе врачебно-трудовой, а в последствии и медико-социальной экспертизы. На основании изучения и обобщения практики работы ряда областных ВТЭК автором были выработаны следующие шесть наиболее эффективных форм проведения проверок для контроля деятельности первичных ВТЭК:

1. проверка экспертной деятельности ВТЭК с выездом на места;

2. проверка качества экспертных решений первичных ВТЭК по актам освидетельствования;

3. проверка правильности экспертных решений первичных ВТЭК путем личного освидетельствования в областной ВТЭК больных, обжаловавших эти решения, и в порядке контроля;

4. изучение и анализ отчетов первичных ВТЭК по форме 7;

5. изучения характера экспертных консультаций, с которыми обращаются первичные ВТЭК в областную ВТЭК;

6. изучение характера и причин жалоб, поступивших на действия первичных ВТЭК.

 

  В этой же работе была предложена примерная схема проверки работы первичных ВТЭК общего и специализированного профиля, порядок контроля исполнения результатов проверки, порядок проведения и схема проверки актов ВТЭК предложена учетная карта случаев освидетельствования в порядке обжалования и контроля, приведены примеры анализа результатов переосвидетельствования лиц в порядке обжалования и контроля. Было рекомендовано проведение выездных проверок не менее одного раза в год.

 

  А.И.Расструсиной было отмечено, что правильно организованный систематически и методически проводимый контроль качества трудовой экспертизы в районных и межрайонных, городских и специализированных ВТЭК содействует повышению качества экспертных решений ВТЭК, снижению процента отмены решений первичных ВТЭК и уменьшению жалоб со  стороны трудящихся на решения первичных ВТЭК.

 

  Позднее инструктивное письмо Министерства социального обеспечения РСФСР от 20 января 1972 г. №1-9-И «О методике проверки актов освидетельствования во ВТЭК и исчисления процента измененных решений первичных ВТЭК в порядке контроля высшими комиссиями» определило некоторые количественные нормативы и рекомендовало проверку не менее 20% актов в течение года от общего числа освидетельствований со времени последней проверки высшей экспертной комиссией. В случае, когда общее количество актов не превышало 300, проверке подлежали все акты освидетельствования.

 

 Следует отметить, что  предложенные в этих работах схемы, порядок проведения  проверок, и др. используются в большинстве ФГУ МСЭ по настоящее время.

 

  В методических рекомендациях  О.В.Гульцова и др. (1973г.), М. В.Вержбловского (1978г.) также были обобщены вопросы контроля в структуре организационных форм работы высших ВТЭК на основе материалов проверок практической деятельности. В работах подчеркнуты типичные недочеты проведения проверок. Среди них: необходимость рассылки в первичные ВТЭК годовых планов работы высших ВТЭК; потребность тщательного анализа полученных в результате проверок данных с последующим обобщением и разработкой мероприятий, направленных на улучшение организации и качества работы первичных ВТЭК  и т.д.          В 1977 году в обзорной информации, подготовленной сотрудниками ЛИЭТИНа указываются формы и методы контроля деятельности первичных ВТЭК, приводится анализ измененных решений, также приводятся типичные ошибки, встречающиеся при вынесении экспертных решений при различных заболеваниях,  наиболее типичные примеры неправильных решений, рекомендуемые меры по снижению числа отмененных решений высшей ВТЭК.

 

  С 1995 года в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» врачебно-трудовую экспертизу сменила новая государственная служба медико-социальной экспертизы (МСЭ). В 2004 году учреждения государственной службы МСЭ реорганизуются в федеральные учреждения медико-социальной экспертизы (ФГУ МСЭ), порядок организации и деятельности которых регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации №805 от 16 декабря 2004 года «О порядке организации  и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы». Следует отметить любопытный факт, что с момента принятия этого постановления, и до сменившего его приказа  Минздравсоцразвития № 906н из функций главных бюро МСЭ исчезает слово «контроль». Осуществление этой функции формулируется в возможности проведения главными бюро повторных освидетельствований по собственной инициативе и при наличии оснований изменение или отмена решения бюро, также в координации деятельности бюро и обобщения их опыта работы на обслуживаемой территории. Кроме того, с начала 80-х годов мы не встретили каких-либо заметных публикаций, инструктивных писем или методических рекомендаций по анализу и усовершенствованию форм и методов осуществления контроля главными бюро деятельности филиалов.

 

  В последние годы наметилась тенденция по упорядочению этой сферы деятельности и возвращению термина «контроль». В утвержденном 11 апреля 2011 году приказом Минздравсоцразвития  России №295н «Административном регламенте по предоставлению государственной услуги по проведению МСЭ», и сменившим его одноименном приказе Минтруда России №59н от 29 января 2014 отмечена, возложенная на руководителя главного бюро и Федерального бюро  ответственность  по осуществлению текущего контроля за соблюдением специалистами бюро, главного бюро, Федерального бюро предоставления государственной услуги в соответствии с положениями административного регламента и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации. Также определены формы и сроки проведения проверок, минимальное количество, проверяемых актов освидетельствования. Однако пока это в основном  воспроизведение и утверждение, ранее разработанных нормативов.  По-прежнему эта функция высшего звена учреждений МСЭ требует дальнейшего  нормативно-правового и методического урегулирования, на основании анализа опыта работы ФГУ МСЭ.

 

  С 2010 года на кафедре выполнялась научно-исследовательская работа по разработке предложений по совершенствованию контрольной функции главного бюро МСЭ за деятельностью бюро, по материалам которого в 2014 году была успешно защищена кандидатская диссертация «Совершенствование деятельности главных бюро медико-социальной экспертизы по повышению качества государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы».

 

  Было проведено комплексное исследование по трем направлениям: социально-гигиеническому, медико-социальному и организационному. С помощью специально разработанной карты была изучена контрольная функция главных бюро всех субъектов Российской Федерации.

 

  Впервые были проанализированы в динамике за 6 лет полученные данные о численности, структуре и кадровом обеспечении экспертных составов главных бюро субъектов Российской Федерации с точки зрения их соответствия в полном объеме, качественно и эффективно выполнять функцию по контролю деятельности бюро. Проведен сравнительный анализ показателей, характеризующих объемы и результативность исполнения главными бюро России контрольной функции. На основании анализа измененных решений бюро по результатам переосвидетельствования по контролю установлены новые научные данные о качестве медико-социальной экспертизы и ее динамике за последние годы в учреждениях МСЭ как по России в целом, так и ее регионам. Выявлены закономерности и тенденции в организации основных форм проведения главными бюро контроля  деятельности бюро, в том числе по проведению переосвидетельствований по контролю решений бюро. Проведен подробный анализ практического применения действующей нормативной правовой базы по регламентации работы главных бюро по контролю деятельности бюро за предоставлением государственной услуги по проведению МСЭ.

 

  Исследование показало тенденцию сокращения с 2008 по 2013 гг. как штатного числа экспертных составов на 28,0%, так и их фактического числа – на 7,8%. В 2013 г. укомплектованность главных бюро экспертными составами составила лишь 87,0% их штатной численности. Полностью укомплектованными экспертными составами были 79,5% главных бюро.

 

  Выявлена четкая зависимость укомплектованности главных бюро от их мощности по числу экспертных составов. Чем больше число экспертных составов по штатному расписанию, тем менее ими укомплектованы главные бюро.

 

  Отмечена низкая укомплектованность главных бюро специалистами, принимающими экспертное решение. К 2013 г. укомплектованность экспертных составов врачами составила 63,1%, психологами – 50,3%, специалистами по реабилитации – 48,4%, специалистами по социальной работе – 41,9%, что затрудняет выполнение главными бюро контрольной функции в полном объеме, прежде всего в экспертно-реабилитационном направлении.

 

Был проведен анализ основных показателей, характеризующих фактически выполняемый главными бюро объем работы по контролю и ее результативность за 2008-2013 гг.

 

За последние три года это проявилось в уменьшении в 2,1 раза проведенных главными бюро проверок бюро, а также в 1,3 раза числа проверяемых актов освидетельствования.

 

  Вместе с тем за этот период удельный вес проверенных главными бюро актов в общем числе освидетельствований увеличился в 1,3 раза (с 18,8% в 2008г. до 24,7% в 2013г); а показатель удельного веса актов освидетельствования, отобранных для переосвидетельствования по контролю, среди всех проверенных главными бюро актов бюро за указанный период возрос в 2,4 раза (с 3,6% до 8,6%).

 

  По сравнению с 2008 г. главные бюро стали чаще проводить освидетельствования по контролю, что особенно отчетливо при их расчете на 1000 освидетельствований. в 3,2 раза. Однако, следует отметить, что увеличение числа переосвидетельствований по контролю за последние годы сопровождается отчетливым снижением во многих главных бюро числа измененных ими решений. Установлена значимая отрицательная корреляционная связь (Р <0,01) в значениях данных показателей.

 

  Были изучены, организация, основные направления формы и методы контроля. По результатам исследования были установлены и рекомендованы для применения следующие, отвечающие требованиям сегодняшнего дня в России основные формы контроля главными бюро деятельности бюро: . Проверки: комплексные, тематические; проверка актов, освидетельствования по контролю, текущий контроль, иные. Иные включали в себя заслушивание отчетов руководителей бюро: ежегодные, ежеквартальные, по устранению недостатков, выявленных при проверках.

 

Установлены существенные различия по субъектам Российской Федерации в организации проведения главными бюро практически всех контрольных мероприятий.

 

Они проявились, прежде всего, в разнообразии подходов в вопросах планирования комплексных проверок. Так по единому плану проводят проверки - 45% главных бюро, по планам экспертных составов – 30%, по обоим планам – 17,5%, без плана – 7,5% главных бюро.

 

Отсутствует единообразный подход и в планировании мероприятий по устранению недостатков, выявленных при проверках. Планы по устранению недостатков не разрабатывают в 41,3% главных бюро, иногда разрабатывают – в 38,7%, всегда разрабатывают только в 20% главных бюро.

 

Установлено отсутствие на сегодняшний день в России унифицированной системы документационного оформления результатов проверок. Результаты оформляются в виде: справок, актов, журналов, протоколов, отчетов и других утвержденных форм. Результаты проверок не оформляются отдельным документом в 11% главных бюро.

 

  Исследование выявило разнообразие состава документов, в которых главные бюро фиксируют причины измененных решений бюро: акт освидетельствования, учетная карта, протокол, журнал дефектов, причина изменения решения бюро никогда не фиксируется в 9,9% главных бюро. Был проведен анализ нормативной правовой базы, регламентирующей работу главных бюро по контролю. Установленные по результатам исследования недостатки в работе главных бюро Российской Федерации по контролю деятельности бюро являются следствием отсутствия должного нормативного правового обеспечения данной работы, как на федеральном уровне, так и ее локальной правовой регламентации на уровне главных бюро.

 

Результаты исследования также показали неполное использование руководителями главных бюро всех возможностей локального правового регулирования в целях организации работы по контролю главного бюро на должном уровне.

 

При недостаточном нормативном и методическом обеспечении этого вида деятельности, отсутствие локального регулирования деятельности по контролю было выявлено в 21,7% главных бюро.

 

На основании проведенного исследования были разработаны научно обоснованные меры по совершенствованию работы главных бюро по исполнению контрольной функции по нескольким направлениям:

 

 По первому - «правовому» направлению это:

совершенствование нормативной правовой базы федерального уровня по регламентации осуществления главными бюро контроля, включая внесение изменений и дополнений в соответствующий раздел Административного регламента или принятие специального Административного регламента по исполнению главными бюро данной работы;

определение компетенции руководителей ГБ по локальной правовой регламентации проведения данного вида.

 

 По второму - «ресурсному» направлению это:

оптимизация и приведение к единым стандартам с учетом региональных особенностей организационно-штатной структуры ГБ;

создание условий для полной комплектации кадрового состава экспертных составов главных бюро необходимыми специалистами;

укрепление материально-технической базы, включая обеспечение электронными средствами связи и информации.

 

 По третьему - «организационному» направлению это:

оптимизация профиля и кадрового состава врачей специалистов экспертных составов с учетом региональных особенностей уровня и структуры инвалидности по классам болезней;

внедрение в работу ГБ наиболее эффективных видов контрольных мероприятий, включая текущий контроль – мониторинг, основанный на использовании современных компьютерных технологий.

 

 По четвертому – «документационному» направлению это:

разработка, утверждение на федеральном уровне и внедрение в работу по контролю во все главные бюро России, унифицированной организационной, экспертной и учетной документации;

введение единых требований к документообороту, в т.ч.с использованием электронных средств информации, между подразделениями главного бюро (экспертными составами и бюро).

 

 По пятому – «методическому» направлению это:

методическое обеспечение в соответствии с современными требованиями основных направлений исполнения главными бюро контрольной функции за деятельностью бюро;

разработка и внедрение единого кодификатора типичных дефектов, выявляемых при проверках актов освидетельствования;

разработка и внедрение в деятельность главных бюро единого кодификатора типичных причин изменения экспертными составами решений бюро по результатам переосвидетельствования по контролю.

 

 По шестому – «статистическому» направлению это:

введение в отчетную форму № 7-А (собес) дополнительных, более подробных сведений о работе главного бюро по осуществлению контрольной функции;

внедрение разработанной в ходе исследования системы показателей для анализа и оценки деятельности главного бюро в целом и экспертных составов по исполнению контрольной функции за деятельностью бюро.

 

  По результатам исследования также была предложена система показателей, для учета и оценки контрольной функции главных бюро, которая включает 10 разделов.

 1. Нагрузка работы экспертных составов по контролю (по числу, курируемых бюро и числу, проведенных в них освидетельствований).

 2. Объем работы главного бюро по организации проверок деятельности бюро.

 3. Объем работы главного бюро по проверке экспертных дел бюро (актов, протоколов, ИПР, ПРП). 

 4. Объем работы главного бюро по проведению всех переосвидетельствований по контролю решений бюро.

 5. Структура всех переосвидетельствований по контролю решений бюро по видам экспертиз.

 6. Результаты переосвидетельствований по контролю всех решений бюро.

 7. Результаты переосвидетельствований по контролю решений бюро по установлению группы инвалидности.

 8. Структура направленности изменений по результатам переосвидетельствований по контролю решений бюро по установлению группы инвалидности.

 9. Результаты переосвидетельствования по контролю решений бюро по установлению категории «ребенок- инвалид».

 10. Направленность изменений решений бюро по установлению категории «ребенок-инвалид» по результатам переосвидетельствований по контролю.

 

 Следует отметить, что еще на этапе проведения исследования, на основании пунктов, разработанной карты изучения контрольной функции, целый ряд субъектов Российской Федерации сформировали у себя недостающую локальную нормативную документацию по контролю.

 Кроме этого сделанные по результатам исследования предложения были реализованы  при внесений изменений в приказ от 29 января 2014 года, № 59н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы» в раздел оформлений документов о проверках, где предложено единое название «акт выполненной проверки деятельности бюро», однако до настоящего времени так и не решен вопрос о введении термина «документы освидетельствования», а по прежнему речь идет о проверке актов и протоколов без учета проверок ИПР, ПРП, документов подтверждающих причину инвалидности и др; в научных публикациях и докладах на научно-практических конференциях. В перспективе планируется разработка методических рекомендаций по организации контрольной функции главными бюро МСЭ,

 По Лицензионному договору кафедры с Федеральным бюро МСЭ от октября 2015 года к М.В. Коробову материалы исследования выполненного кафедрой в настоящее время внедрены в работу Федерального бюро МСЭ.

 В заключении, мне хотелось бы выразить огромную благодарность, руководству нашего института, сотрудникам кафедры организации здравоохранения, МСЭ и реабилитации, всем сотрудникам главных бюро МСЭ всех существующих на момент исследования главных бюро предоставивших  материалы по исполнению контрольной функции и моему Учителю и научному руководителю Михаилу Васильевичу Коробову, без которого эта работа не состоялась бы.